Ditinjau oleh: Wikan Tyas
Implementasi kebijakan publik adalah tahap pelaksanaan keputusan kebijakan yang telah ditetapkan, dan merupakan topik tesis paling banyak dipilih mahasiswa Administrasi Publik di Indonesia. Empat model yang paling sering dijadikan landasan teori adalah Edwards III (empat variabel), Grindle (isi dan lingkungan kebijakan), Van Meter & Van Horn (enam variabel), serta Mazmanian & Sabatier (tiga kelompok faktor). Artikel ini membandingkan keempatnya, menjelaskan kapan masing-masing tepat dipakai, dan menyoroti dua kekeliruan sitasi yang tersebar luas di skripsi Indonesia.
Pengertian Implementasi Kebijakan
Implementasi adalah tahap keempat dalam siklus kebijakan menurut Dunn, berada di antara adopsi kebijakan dan penilaian kebijakan. Kedudukannya dalam siklus utuh dibahas di artikel teori kebijakan publik menurut para ahli.
Mazmanian dan Sabatier merumuskan implementasi sebagai pelaksanaan keputusan kebijakan dasar — umumnya berbentuk undang-undang, tetapi dapat pula berupa perintah atau keputusan eksekutif maupun keputusan badan peradilan.
Inti kajian implementasi terletak pada satu pertanyaan: mengapa kebijakan yang dirancang dengan baik sering gagal mencapai tujuannya di lapangan? Studi implementasi berkembang pesat sejak 1970-an sebagai reaksi atas banyaknya program pemerintah yang tidak efektif, dipelopori Pressman dan Wildavsky.
Tiga Generasi Teori Implementasi
Bagian ini jarang dibahas artikel lain, padahal sangat membantu Anda memosisikan model yang dipilih.
Generasi pertama (1970-an). Diawali Pressman dan Wildavsky serta Bardach. Fokusnya menjelaskan mengapa implementasi gagal, umumnya lewat studi kasus tunggal.
Generasi kedua (1980-an). Menghasilkan model-model analitis yang kini paling banyak dipakai mahasiswa. Terbagi dua pendekatan:
- Top-down — Van Meter & Van Horn, Mazmanian & Sabatier, Edwards III, Grindle, Hogwood & Gunn. Berangkat dari keputusan pusat, lalu menelusuri ke bawah untuk menilai keberhasilannya. Disebut juga policy centered.
- Bottom-up — Elmore, Lipsky, Hjern & Porter. Berangkat dari aktor pelaksana di lapangan.
Generasi ketiga (1990-an). Diwakili Goggin, yang mensintesiskan kedua pendekatan dan memandang implementasi sebagai proses dinamis lintas tingkatan.
Manfaat praktisnya: keempat model yang dibahas di bawah seluruhnya berpendekatan top-down. Bila penelitian Anda ingin menyoroti peran aparat pelaksana di lapangan — misalnya bidan desa, guru, atau petugas kelurahan — model bottom-up seperti Lipsky justru lebih sesuai. Menyebutkan kesadaran ini di Bab II akan memperlihatkan Anda memilih teori secara sadar, bukan sekadar mengikuti kebiasaan.
Model 1: George C. Edwards III (1980)
Model paling populer di Indonesia karena variabelnya sedikit, jelas, dan mudah dioperasionalkan menjadi instrumen penelitian.
Edwards III mengemukakan empat variabel yang menentukan keberhasilan implementasi:
Komunikasi. Kejelasan penyampaian informasi kebijakan kepada pelaksana. Mencakup transmisi, kejelasan, dan konsistensi pesan.
Sumber daya. Ketersediaan staf yang memadai beserta keahliannya, wewenang, informasi, serta fasilitas pendukung.
Disposisi. Sikap dan komitmen pelaksana terhadap kebijakan. Pelaksana yang tidak setuju cenderung menjalankan kebijakan seadanya.
Struktur birokrasi. Edwards III menyebut dua ciri utamanya: Standard Operating Procedure (SOP) dan fragmentasi, yaitu penyebaran tanggung jawab kebijakan kepada beberapa badan berbeda. Struktur yang terlalu panjang melemahkan pengawasan dan menimbulkan red tape.
Kapan memakai model ini: penelitian deskriptif atau kuantitatif pada satu instansi, terutama bila Anda ingin mengukur tiap variabel dengan kuesioner. Ini pilihan paling aman untuk tesis dengan waktu terbatas.
Model 2: Merilee S. Grindle (1980)
Pendekatannya dikenal sebagai Implementation as A Political and Administrative Process. Grindle menekankan bahwa keberhasilan implementasi ditentukan oleh derajat implementability suatu kebijakan, yang bergantung pada dua variabel besar.
Isi kebijakan (content of policy) mencakup: kepentingan yang terpengaruh, jenis manfaat yang diterima kelompok sasaran, derajat perubahan yang diinginkan, letak pengambilan keputusan, pelaksana program, dan sumber daya yang dikerahkan.
Lingkungan implementasi (context of implementation) mencakup: kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat; karakteristik lembaga dan rezim yang berkuasa; serta tingkat kepatuhan dan daya tanggap pelaksana.
Keunggulannya: Grindle memasukkan dimensi politik yang tidak ada pada Edwards III. Model ini menyadari bahwa implementasi bukan sekadar persoalan administratif, melainkan juga pertarungan kepentingan.
Kapan memakai model ini: penelitian kualitatif pada kebijakan yang menuai pro-kontra, melibatkan banyak pemangku kepentingan, atau menyentuh kepentingan kelompok tertentu — misalnya relokasi pedagang, penutupan lokalisasi, atau kebijakan agraria.
Model 3: Van Meter dan Van Horn (1975)
Model tertua di antara keempatnya, memandang implementasi berjalan linear dari kebijakan, pelaksana, hingga kinerja kebijakan.
Enam variabel yang menghubungkan kebijakan dengan kinerjanya:
- Standar dan sasaran kebijakan — kejelasan ukuran keberhasilan
- Sumber daya — dana, manusia, dan sarana
- Komunikasi antarorganisasi dan penguatan aktivitas
- Karakteristik agen pelaksana — struktur, norma, dan pola hubungan organisasi
- Kondisi sosial, ekonomi, dan politik lingkungan pelaksanaan
- Disposisi pelaksana — pemahaman, arah tanggapan, dan intensitas komitmen
Kapan memakai model ini: penelitian yang ingin menyoroti pengaruh kondisi lingkungan eksternal terhadap keberhasilan kebijakan. Variabel nomor lima adalah pembeda utamanya dari Edwards III.
Catatan: enam variabel menuntut instrumen yang lebih panjang. Untuk skripsi S1 dengan waktu terbatas, ini pertimbangan yang nyata.
Model 4: Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier
Model paling menyeluruh sekaligus paling menuntut. Mengelompokkan faktor menjadi tiga:
Mudah tidaknya masalah dikendalikan (tractability of the problem) — kesulitan teknis masalah, keragaman perilaku kelompok sasaran, besarnya proporsi kelompok sasaran, dan cakupan perubahan perilaku yang dituntut.
Kemampuan kebijakan menstrukturkan implementasi (ability of statute to structure implementation) — kejelasan tujuan, ketepatan teori kausal yang mendasarinya, kecukupan dana, keterpaduan antarlembaga pelaksana, serta aturan pengambilan keputusan.
Variabel di luar peraturan (nonstatutory variables) — kondisi sosial ekonomi dan teknologi, dukungan publik dan media, sikap kelompok pemilih, dukungan pejabat atasan, serta komitmen dan keterampilan pelaksana.
Kapan memakai model ini: penelitian tesis atau disertasi pada kebijakan berskala besar dan berjangka panjang, dengan waktu penelitian yang memadai. Terlalu berat untuk skripsi S1.
Tabel Perbandingan Keempat Model
Dua Kekeliruan Sitasi yang Tersebar Luas
Kekeliruan 1: Menulis “Edward III” Tanpa Huruf S
Nama yang benar adalah George C. Edwards III — dengan huruf “s” pada Edwards. Angka Romawi III adalah penanda generasi keluarga, bukan bagian dari gelar kebangsawanan.
Penulisan “Edward III” tanpa huruf “s” banyak dijumpai, bahkan di jurnal terakreditasi dan repositori kampus. Kekeliruan ini menyebar karena disalin berulang antarskripsi.
Perlu diperhatikan pula bahwa penulisan tanpa “s” berpotensi tertukar dengan Edward III, Raja Inggris abad ke-14 — dua orang yang sama sekali berbeda.
Rujukan yang tepat: Edwards III, George C. (1980). Implementing Public Policy. Washington DC: Congressional Quarterly Press.
Kekeliruan 2: Tahun Mazmanian dan Sabatier yang Tidak Seragam
Anda akan menjumpai tiga tahun berbeda untuk karya yang sama: 1979, 1980, dan 1983. Ketiganya beredar luas di skripsi Indonesia.
Penyebabnya, keduanya menerbitkan beberapa karya berbeda pada rentang tersebut, dan sebagian besar penulis Indonesia mengutipnya secara tidak langsung melalui buku Solichin Abdul Wahab atau Leo Agustino — bukan dari sumber aslinya.
Cara yang tepat: bila Anda memang mengutip dari buku perantara, tuliskan secara jujur sebagai sitasi tidak langsung, misalnya Mazmanian dan Sabatier (dalam Wahab, 2008). Jangan menuliskannya seolah Anda membaca naskah aslinya. Penguji yang teliti akan menanyakan halaman dan penerbitnya.
Pelajaran umum dari kedua kekeliruan ini: telusuri sitasi sampai ke sumber primer bila memungkinkan, dan akui secara terbuka bila memakai sumber perantara.
Cara Memilih Model untuk Penelitian Anda
Pilih berdasarkan pertanyaan penelitian, bukan berdasarkan model yang paling banyak dipakai orang lain.
- Ingin mengukur faktor-faktor keberhasilan secara kuantitatif ? Edwards III
- Kebijakannya menuai pro-kontra dan melibatkan banyak kepentingan ? Grindle
- Ingin menyoroti pengaruh kondisi sosial ekonomi setempat ? Van Meter & Van Horn
- Penelitian jangka panjang pada kebijakan berskala besar ? Mazmanian & Sabatier
- Ingin menyoroti peran petugas lapangan ? pertimbangkan pendekatan bottom-up (Lipsky)
Setelah model dipilih, terjemahkan variabelnya menjadi bagan kerangka konsep. Panduannya ada di artikel kerangka konsep dan hipotesis penelitian.
Kesalahan yang Sering Terjadi
- Mencantumkan keempat model di Bab II, tetapi hanya memakai satu di Bab IV
- Memakai model top-down padahal fokus penelitiannya justru pada aparat pelaksana lapangan
- Menyalin variabel tanpa menerjemahkannya menjadi indikator yang terukur
- Memakai kata “pengaruh” pada desain potong lintang — penjelasannya di artikel desain penelitian cross sectional
- Menulis “Edward III” tanpa huruf “s”
- Mengutip Mazmanian dan Sabatier seolah dari sumber asli, padahal lewat buku perantara
Pertanyaan yang Sering Diajukan
Model mana yang paling mudah untuk skripsi S1? Edwards III. Empat variabelnya jelas dan paling mudah diubah menjadi butir kuesioner.
Bolehkah menggabungkan dua model? Boleh untuk tesis atau disertasi, dengan syarat Anda mampu menjelaskan alasan penggabungannya. Untuk skripsi, satu model sudah memadai.
Apakah implementasi kebijakan harus diteliti secara kualitatif? Tidak. Model Edwards III banyak dipakai dalam penelitian kuantitatif dengan kuesioner. Yang menentukan adalah pertanyaan penelitian Anda.
Bagaimana bila kebijakan yang diteliti baru berjalan? Bisa diteliti sebagai kajian kesiapan implementasi. Contoh yang sedang aktual: kesiapan daerah memenuhi batas belanja pegawai 30 persen menurut UU HKPD, dibahas di artikel belanja pegawai.
Di mana mencari contoh judul bertema implementasi kebijakan? Tersedia di daftar judul tesis Administrasi Publik UGM dan daftar judul tesis Administrasi Publik UIR.
Penutup
Keempat model ini bukan pilihan yang saling menggantikan, melainkan alat dengan kegunaan berbeda. Edwards III unggul pada kemudahan pengukuran, Grindle pada ketajaman analisis politik, Van Meter & Van Horn pada perhatian terhadap lingkungan, dan Mazmanian & Sabatier pada kelengkapannya.
Yang menentukan kualitas Bab II Anda bukan banyaknya model yang dikutip, melainkan ketegasan memilih satu model dan konsistensi memakainya sampai Bab V. Model yang dipaparkan panjang lebar di Bab II tetapi tidak dipakai menganalisis data adalah temuan yang pasti ditanyakan penguji.
Bila Anda memerlukan pendampingan dalam memilih model atau menerjemahkan variabelnya menjadi instrumen penelitian, layanan bimbingan penulisan IDTESIS siap membantu.
Daftar Rujukan
- Edwards III, George C. (1980). Implementing Public Policy. Washington DC: Congressional Quarterly Press.
- Grindle, Merilee S. (1980). Politics and Policy Implementation in the Third World. Princeton University Press.
- Van Meter, Donald S., & Van Horn, Carl E. (1975). The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework. Administration & Society, 6(4).
- Mazmanian, Daniel A., & Sabatier, Paul A. (1983). Implementation and Public Policy. Glenview: Scott Foresman.
- Pressman, Jeffrey L., & Wildavsky, Aaron (1973). Implementation. University of California Press.
- Wahab, Solichin Abdul. Analisis Kebijakan: Dari Formulasi ke Penyusunan Model-Model Implementasi Kebijakan Publik. Jakarta: Bumi Aksara.
- Agustino, Leo. Dasar-Dasar Kebijakan Publik. Bandung: Alfabeta.
